沈岿：行政公益诉讼处境尴尬

    十八届四中全会明确提出建立公益诉讼制度，但在之后修改的《行政诉讼法》，却并没有像2012年修正的《民事诉讼法》那样，为单行立法授权特定主体提起公益诉讼留下“活口”，这也导致行政公益诉讼处于一种尴尬的局面。

　　2015年5月1日，新版《行政诉讼法》正式施行，行政公益诉讼的设想最终没有纳入其中。在全程参与修法过程的沈岿看来，纯属意料之中，“众说纷纭，没有形成基本的共识，反对意见还是比较大。”

　　沈岿坦言，自己并不专门研究公益诉讼，但作为一个长期从事行政法研究的学者，对政府部门的依法行政始终保持关注。

　　1970年出生的沈岿，是北京大学法学院副院长、教授，他与姜明安、王锡锌、陈端洪和钱明星一起，被外界称为北京大学“五学者”。

　　从孙志刚事件中推动收容遣送制度的废止、唐福珍拆迁自焚案中推动国有土地房屋征收和管理条例出台，到申请高速公路收费信息公开，都有他积极参与的身影。

　　甚至，2015年年初，沈岿发表 “三问”教育部长，由此引发的舆论之争，令他倍感压力。

　　其实，对于涉及行政法的重大事件，沈岿都想尽自己的一份力量去推动。在他的理解里，这是更广义的公益，“个案的推动，对社会民主法治进步具有巨大意义”。

“公地悲剧”常有发生

　　近年来，由于行政机关乱作为、不作为，导致“公地悲剧”（编者注：“公地悲剧”是一种象征，意味着任何时候只要许多个人共同使用一种共有的稀缺资源，便会导致该资源遭受巨大破坏甚至消失。）事件常有发生，对此，十八届四中全会明确提出建立公益诉讼制度，但在之后修改的《行政诉讼法》中，并没有像2012年修正的《民事诉讼法》那样，为单行立法授权特定主体提起公益诉讼留下活口。

　　后者规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

　　“虽然民事诉讼法没有明确哪些机关和组织可以启动民事公益诉讼，但它毕竟为全国人大及其常委会制定个别立法进行民事公益诉讼的授权提供了依据。由于对行政公益诉讼是否切实可行持怀疑立场，最终，立法者甚至没有作出类似的选择。”沈岿说。

　　倒是在新版《行政诉讼法》施行两个月后的2015年7月1日，全国人大常委会特别授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作。

　　在沈岿看来，立法者对行政公益诉讼是谨慎的，虽然有分歧，但并不排斥改革，所以授权检察院试点。

　　而对于该不该授权检察机关提起行政公益诉讼，检察机关能不能履行好行政公益诉讼的职责，也颇具争议。沈岿认为，解决“公地悲剧”最终必须通过完善公益诉讼制度的方式来解决，但目前公益诉讼的需求日益增大，行政公益诉讼依然处在一种尴尬的境地。

莫衷一是的公益诉讼

　　对公益诉讼的定义，多年来，在学界并没有形成统一的认识。

　　早些年，曾因南京市中山陵园管理局在中山陵风景区内兴建“南京紫金山观景台”，东南大学两位教师以购买了年票，对方有义务提供优美的环境，观景台的建设破坏了其享受自然景观带来的精神上的愉悦为由，向南京市中级人民法院提起行政诉讼，要求南京市规划局撤销对紫金山观景台的规划许可。

　　媒体将之称为行政公益诉讼，认为，这种行为虽然是以私益的名义提起的行政诉讼，但是具有间接的公益性。

　　沈岿却表示，这并不是严格意义上的行政公益诉讼，同时，从目前行政诉讼法修改后的结构来看，无法从中解释出公益诉讼的可能性。

　　对于公益诉讼认识，在学界仍未统一。一种是主观论和客观论的说法，主观论指的是提起公益诉讼的起诉者，不管是个人还是组织，在起诉时认为，被诉对象有违法的行为，侵犯了公共利益，就可以以维护公共利益名义提起公益诉讼。

　　客观论则认为，起诉者并不是以公共利益为名，而是以私益为名提起诉讼，在客观上却有保障公共利益的效果，这种情况也可以称作公益诉讼。

　　而另外一种观点则以“维护他人特定利益”和“维护不特定他人利益”来定义公益诉讼。维护特定他人利益，指的是某特定群体的利益受到损害，他们并没有提起诉讼，而为了维护他们的利益，一个局外人提起了诉讼。

　　“我不支持这种诉讼成立，也许你不提起诉讼有各种各样的理由，比如不愿意和政府对抗交恶，我以你的名义来和政府对抗。”沈岿说，他是不支持这种诉讼成立的，因为起诉者无法充分地代表当事人的利益，同时，也无法充分判断他人到底愿不愿意提起诉讼，所以这种诉讼是不合适的。

　　7月1日，上海市消费者权益保护委员会就手机预装应用软件安装情况不告知、无法卸载等损害消费者权益问题，分别将天津三星通信技术有限公司、广东欧珀移动通信有限公司起诉至上海市第一中级人民法院。目前，法院已受理这两起公益诉讼案件。这是国内首次被受理的消费维权公益诉讼。

　　沈岿认同把这种诉讼称为公益诉讼，即“以不特定他人利益”为名提起的公益诉讼，“社会公共利益，有一定的模糊性，它不是代表所有的全体成员，它往往是在一定范围、特定群体里面的利益，没有特定指向某一个体。”沈岿说。

　　至于行政公益诉讼和公益诉讼又有所区别，虽然目的都是维护社会利益和公共利益，但行政公益诉讼主要是针对行政机关的不作为和乱作为。

　　“我们假设说，不是检察机关提起行政公益诉讼，而是别的一些组织提起行政公益诉讼，可不可以？由于行政公益诉讼，没有像民事公益诉讼法对于涉及公共利益的规定，全国人大常委会又只授权给检察院，所以，目前来看，法院不会接受普通的NGO组织提起的行政公益诉讼。”沈岿说。

行政公益诉讼资格之争

　　2015年7月1日，全国人大常委会特别授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作。这意味着行政公益诉讼过程中，只有检察机关具有起诉资格。

　　但对于检察机关是否应该提起公益诉讼，学界也有分歧。沈岿告诉民主与法制社记者，这其中主要分歧有两个，一个是涉及检察机关的定位问题。传统意义上的检察机关充当法律监督角色，那么监督机关提起公益诉讼，它既是起诉人又是监督者，在公益诉讼过程中，是赋予检察机关上诉权还是抗诉权，目前没有明确的说法。

　　“虽然说在程序上是一个抗诉和上诉的区别，但关键在于检察机关既是一个起诉人，又是一个监督者，这两者之间关系如何来处理？法院面对一个监督者，又是一个起诉者，到底是应该支持检察机关还是不予支持？”沈岿说。

　　沈岿表示，按理说，检察机关一般不会提起公益诉讼，即使提起公益诉讼也会有一个比较充分的考虑，但是，也有可能法院和检察院的意见出现不一致，“在这种情况下，问题就凸显出来了。”

　　沈岿告诉民主与法制社记者，有一些法院的法官就问他，应该如何对待这些问题。因为从事行政民事诉讼的检察官，他们习惯性认为，一般起诉人是可以上诉的，但是，检察机关作为原告时应该怎么办？这个问题他们也没有肯定答案。

　　另一方面，检察机关在国家整个权力结构中的地位比较弱，在理论上是一个垂直的体系，但是，毕竟还是在地方设置的，同时，按行政区划来设置，这样就必然受到地方权力结构的影响，提起行政公益诉讼时，是否能很好发挥作用，很多人对此心存疑虑。

　　“我们预期行政公益诉讼发生的领域主要是，食品安全、环境污染、消费者权益保护，这些领域的背后往往会涉及企业，而且这些企业很有可能是当地经济的一个支柱，或者是国企，或者是大型民企，也可能是一个纳税大户。”沈岿说。

　　沈岿认为，如果政府在这些企业造成公益事件中，能够依法办事，那么就不存在行政公益诉讼的必要性。

　　而政府往往是因为考虑到这些企业在当地经济的重要作用，所以，就可能出现睁一只眼闭一只眼的情况。

　　同样，在现在的程序上，检察机关首先是跟行政机关建议纠正，行政机关也可能意识到了这些问题，只不过他从另外的一些利益来考量，不去做这个行政行为，“建议它纠正是否一定能纠正呢，假设他不能纠正，检察机关能不能有这种持续的动力，去对抗地方政府，去进行这样一种行政公益诉讼？”沈岿说。

　　“这种事情很容易引起媒体的关注，对当地的政府可能会有压力，那么当地政府很有可能在你没有提起行政公益诉讼之前，就让检察机关放弃这样的一个行动，我觉得这是一个核心的问题。”沈岿告诉民主与法制社记者。

　　同时，检察机关的公益诉讼与NGO组织的公益诉讼应该是一种什么样的关系？沈岿表示，当时，对于只把行政公益诉讼起诉人的资格给检察机关，还是放大给其他的组织，这方面的争论也很多，“你为什么非常相信检察机关，而不能相信NGO组织？”而这些也是学界最关注的问题。

起诉主体履职存疑

　　2014年12月26日，作为广东首例由检察机关作为支持起诉人出庭的环保公益诉讼案件，亦是全国首例检察机关支持中华环保联合会作为原告提起的土壤受污公益诉讼案件在广州市白云区人民法院开庭，并当庭宣判。

　　广州白云区检察院副检察长罗俏兰介绍，检察机关参与公益诉讼，有直接提起诉讼、督促起诉、支持起诉三种方式。广州市检察机关自2008年以来，成功以原告身份提起环境公益诉讼6次。

　　2013年《民事诉讼法》将公益诉讼原告主体限定为“法律规定的机关和有关组织”，未明确具体的起诉主体，检察机关不再适宜公益诉讼的原告。虽然《民事诉讼法》第15条对支持起诉的主体表述仅提及“机关、社会团体、企事业单位”，没有直接提到“检察院”，但通常认为“机关”即指“检察机关”。

　　沈岿对于这种做法并不认同，他认为检察机关支持的方式出庭更多像政策性的宣示，因为在这过程中，检察机关的权利、义务都不明确，“不知道检察机关的行为对案子有什么作用。”

　　“检察机关可以和环保组织共同提起诉讼，这是可以的，虽然我们现在没这方面的例子，但作为共同原告，法院会把你当做共同原告来对待，双方都可以提供证据。”沈岿说。

　　作为原告需要提出证据证明，如果不能履行证明责任，就会败诉，但是作为一个支持者，即使检察机关帮助履行举证责任，法院也不应该采信，“从法理层面上，应该理清楚作为第三方，检察机关的角色定位是什么。”

　　同时，由于检察机关作为拥有行政公益诉讼起诉资格人，能不能做好行政公益诉讼，也还是一个问号。

　　沈岿认为，如果真的让检察机关发挥作用的话，那么，检察院有必要把每年的行政公益诉讼做一个专门的报告，既然全国人大给了最高检察院特别授权，最高检就有责任对授权的实施情况作出详细的专题报告，而不只是在检察院的报告里提出来。因为，做专题报告才能够给检察机关一种压力，报告是放在公众眼球之中的，“你做的是一些无关痛痒的事情，还是通过行政公益诉讼真正解决了比较大的问题，一个专题报告就一目了然。”沈岿说。

　　同时，沈岿告诉记者，虽然目前政府对NGO组织尚不够信任，甚至还有政治上的考虑，因此只给检察机关授权，但这至少说明，在行政公益诉讼方面还是迈出了一步。

　　“检察机关提起行政公益诉讼的优点和局限性暴露出来之后，我们还可以针对它的局限性和问题，进一步来推动，甚至不排除推动NGO组织拥有提起行政公益诉讼资格的可能性。”沈岿说。